La société internationale, société
essentiellement interétatique, est
traversée de rapports multiples et diversifiés entre ses différentes
composantes,
notamment les Etats. C’est ce qu’on appelle communément les relations
internationales. Ces
dernières, ne sont pas la somme des politiques étrangères des Etats ;
c’est-à-dire l’ensemble des attitudes, des
décisions et des comportements des Etats dans leurs relations mutuelles ou dans
leurs relations avec d’autres composantes de la société internationale. Selon
Marcel Merle, les relations internationales
sont : « les flux de toutes origines et de toute nature qui traversent
(ou qui tendent à traverser) les frontières »
Ainsi, les politiques étrangères
ne sont qu’une partie des relations internationales. Pour
cette raison, l’étude de ces dernières passe nécessairement par la description
et par l’analyse des comportements des Etats, les uns vis-à-vis des autres, mais
également vis-à-vis des autres acteurs internationaux. En effet, les Etats
nouent entre eux des relations d’échanges (commerciaux, culturels, etc.), de
communications (postales, téléphoniques, etc.), de circulation (de biens, de
personnes et de services), de coopération (politique, économique, éducative,
etc.).
Les relations interétatiques
peuvent être pacifiques, amicales, cordiales, fraternelles, de bon voisinage,
de concorde, d’intérêts communs, etc. Le langage diplomatique est en la matière
intarissable. Mais ces relations peuvent être également belliqueuses,
violentes, tendues, houleuses, voire inexistantes.
En réalité, chaque Etat définit sa
politique étrangère, appelée également et souvent, politique extérieure, selon
ses convictions, selon ses intérêts et selon ses objectifs propres. Les
intérêts et objectifs de l’Etat peuvent être de différentes natures, morales ou
matérielles, si bien qu’il n’est pas rare de voir un Etat avoir des positions
changeantes, voire contradictoires, sur un sujet donné en fonction des
contingences et des conjonctures du moment.
Chaque Etat confie la mission de
définition, de détermination, d’exécution ou de suivi de sa politique étrangère
aux plus hautes autorités de l’Etat et en charge toujours un
département ministériel stratégique et hautement convoité, diversement appelé,
et considéré selon l’expression usitée, comme un département de
souveraineté : il s’agit du ministère des affaires étrangères ou des
relations extérieures, auxquelles on adjoint parfois la coopération.
Malgré son importance parmi les
politiques de l’Etat, la politique étrangère est rarement définie avec autant
de précision et de rigueur que les autres politiques publiques telles la
politique économique, la politique agricole, la politique éducative, la
politique de développement, la politique urbanistique, la politique sociale,
etc.
Parce qu’elle est rattachée à la
souveraineté de l’Etat (summa potestas), la politique étrangère est
souvent entourée de mystère. L’un de ces mystères les plus importants et les plus
intrigants, est sans nul doute la relation entre la politique étrangère et le
droit de manière générale, et entre la politique
étrangère et le droit international de manière particulière.
Faite de calculs, de tactiques, de
stratégies, d’aucuns diront d’intrigues et de cynisme et d’immoralité, la
politique étrangère se veut généralement réaliste, abrupte et semble ne se
soucier guère des considérations juridiques et encore moins morales. Ce n’est pas
le droit, ou la recherche de la justice et de l’équité qui déterminent les
politiques étrangères des Etats.
En la matière, Nicolas Machiavel a
laissé des traces indélébiles. Dans son ouvrage Le
Prince publié en 1513, il
établit que le seul but d'un prince devait être la recherche du pouvoir,
indépendamment des considérations religieuses et morales. Machiavel recommande
à son élève, Laurent de Médicis de ne « jamais ôter son intention de
l’exercice de la guerre » et affirme que « tous les prophètes
triomphent quand ils sont armés et succombent quand ils sont désarmés » Il
a prôné « l’immoralisme ou l’a-moralisme » en politique. Pour
l’auteur du Prince, « celui qui dit politique étrangère parle, par
définition, d’un domaine où la morale n’est pas réalisée, mais reste
éternellement à réaliser, parce qu’elle n’est pas devenue loi ».
Pour Machiavel, c’est la guerre et non la paix qui constitue le monde. Il
décrit la politique étrangère des Etats comme étant marquée par la méfiance
justifiée par l’instinct de survie qui gouverne les Etats. Dans une phrase
célèbre, il affirme : « une patrie est défendue soit par l’ignominie,
soit par la gloire soit par tout autre moyen ».
Qu’en est-il aujourd’hui de la détermination de
la politique étrangère ? Obéit-elle toujours au même réalisme ? A
t-elle gagné en respect de valeurs éthiques et juridiques ?
Il est incontestable que la société
internationale contemporaine ne ressemble plus à celle de l’époque de
Thucydide, de Machiavel, de Bismarck ou de Napoléon. Non seulement le nombre
des composantes de la société internationale a augmenté, mais elle a atteint un
haut degré d’institutionnalisation et une intensification du tissu normatif la
gouvernant.
Historiquement, la société internationale était de
dimension très réduite. Elle se limitait à un club fermé d'États, dits les « États
civilisés »,
qui ont donné naissance au droit international classique : le droit des
gens. Ce droit était en réalité un droit européen qui régissait les rapports
qu'entretenaient les puissances européennes entre elles, mais aussi les
rapports de ces puissances (civilisées) avec le reste du monde dit non civilisé.
Ce n'est qu'avec la fondation de l'ONU, en 1945, que
les prémisses du changement vont apparaitre et que le droit international
connaitra de ce fait une transformation qualitative importante en se
débarrassant de certaines institutions de domination comme le droit à la guerre
ou la colonisation.
L'émergence sur la scène internationale des États
nouveaux, anciennement sous domination coloniale, sera à
l'origine d'un changement à la fois quantitatif et qualitatif de la société
internationale et du droit international. Le club fermé éclatera et laissera
place à une société internationale quasi universelle.
Plusieurs normes inégalitaires laisseront place, grâce à l’action des États
nouveaux, à des normes plus justes et plus adaptées à une société de plus en
plus nombreuses. Ces normes ont été énoncés par la Charte de Nations Unies, qui
fait désormais figure de constitution mondiale, et précisés par la résolution
N° 2625 (XXV) du 24 octobre 1970.
Aujourd’hui, aucune politique étrangère fut-elle
celle d’une superpuissance, ne peut faire fi des normes et principes du droit
international, de même qu’elle ne peut totalement ignorer un certain nombre de
valeurs universelles et de principes de base. Cette attitude s’est imposée non
pas par conviction juridique ou par un soudain triomphe du sens éthique, mais
parce que les intérêts même de l’Etat l’imposent. C’est la quadrature du
cercle.
Une simple observation des relations
internationales contemporaines, notamment au lendemain de la deuxième guerre
mondiale, nous montre que le droit international se trouve au cœur des politiques
étrangères des Etats. En effet, en amont du droit international se trouve la
politique étrangère. La politique étrangère est la source du droit
international (I). Par ailleurs, en aval du droit international se trouve la
politique étrangère. Cette dernière en constitue l’objet (II).
I –Politique étrangère et création du droit
international
Il va de soi que c'est la pratique
internationale, l'accumulation des usages et des coutumes dans les rapports inter gentes, qui ont fait
progressivement le droit international. Il a fallu cependant attendre le XXe
siècle pour que les sources formelles du droit international fassent l'objet
d'une codification écrite en 1920 dans l’article 38, premier alinéa, du Statut
de la Cour permanente de Justice internationale, repris, en 1946, dans le
Statut de l'actuelle Cour internationale de Justice.
Les deux sources principales du droit international,
à savoir : « les conventions
internationales, soit générales, soit spéciales, établissant des règles
expressément reconnues par les États » (A) et « la coutume
internationale comme preuve d'une pratique générale acceptée comme étant le
droit » (B) sont des résultantes des politiques étrangères des Etats
A/ La politique étrangère : source
des normes coutumières internationales
La coutume internationale a joué, et joue
encore, un grand rôle dans la formation du droit international public. Les
grandes institutions internationales que nous connaissons aujourd’hui avaient à
l’origine un caractère coutumier. Tel ont été les cas du droit diplomatique et
consulaire, du droit des traités, du droit de la mer, etc.
En vertu de l’article 38 du Statut de la CIJ, la
coutume est la « preuve d’une pratique ». Elle est donc un ensemble
de comportements des Etats qui se sont répétés au point qu’une conviction de
leur caractère obligatoire s’est imposée et les Etats se sont obligés à
respecter dans leurs relations mutuelles. Il n’est pas besoin que cette
pratique soit immémoriale ou qu’elle se soit répétée pendant longtemps ;
La CIJ, dans son arrêt de 1969, dans l’affaire du plateau continental de la mer
du nord a conclu à la possibilité de l’écoulement d’un laps de temps assez
court :
« Bien que le
fait qu’il ne se soit écoulé qu’un bref laps de temps ne constitue pas
nécessairement en soit un empêchement à la formation d’une règle nouvelle de
droit coutumier… Il demeure indispensable que dans ce laps de temps, aussi bref
qu’il ait été, la pratique des Etats, y compris ceux qui sont particulièrement intéressés, ait été
fréquente et pratiquement uniforme ».
Ainsi, si la pratique des Etats est génératrice
de la coutume, cela veut dire que c’est la politique étrangère des Etats qui se
trouve à l’origine de la coutume. Comme l’a déclaré la Cour internationale de
justice :
« Il est bien
évident que la substance du droit international coutumier doit être recherchée
en premier lieu dans la pratique effective et l’opinio juris des États ».
On peut à cet égard multiplier à l’infini les
exemples, mais contentons nous d’évoquer certaines des pratiques de politiques
étrangères les plus connues qui ont donné naissance à des coutumes dans les
principaux domaines du droit international.
Evoquons, tout d’abord, le droit de la mer. Force
est de constater qu’à l’origine des règles coutumières du droit de la mer, que
ce soit celles relatives à la largeur de la mer territoriale, à la nature de la
juridiction de l’Etat dans cet espace maritime, au droit de passage inoffensif ou encore celles relatives à la liberté de la
haute mer ne sont que des traductions juridiques des pratiques des grandes
puissances maritimes au XVIIè siècle.
Il en est de même pour la notion de plateau
continental dont l’origine se trouve dans la politique étrangère des Etats-Unis
(proclamation Truman). D’après la CIJ :
« Il convient de
rappeler tout d'abord l'acte, généralement connu sous le nom de proclamation
Truman, que le Gouvernement des Etats-Unis a publié le 28 septembre 1945. Bien
que cet acte n'ait été ni le premier ni le seul, il a, selon la Cour, une
importance particulière. Auparavant, des juristes, des publicistes et des
techniciens avaient avancé diverses théories sur la nature et l'étendue des
droits existant à l'égard du plateau continental ou pouvant être exercés sur
lui. La proclamation Truman devait cependant être bientôt considérée comme le
point de départ dans l'élaboration du droit
positif en ce domaine et la doctrine principale qu'elle énonçait, à savoir que
l'Etat riverain possède un droit originaire, naturel et exclusif, en somme un
droit acquis, sur le plateau continental situé devant ses côtes, l'a finalement
emporté sur toutes les autres ».
On
peut établir le même constat
concernant la règle de délimitation de
la zone économique exclusive fixée à 200 milles marins. En effet,
l’extension de la juridiction de l’Etat côtier jusqu’à cette distance au large
découle d’une multiplication d’actes unilatéraux des Etats ayant engendré,
d’abord, une coutume, codifiée, par la suite, dans la Convention de Montego Bay
du 10 décembre 1982.
Pour sa part, le droit diplomatique et consulaire trouve ses
origines dans les politiques étrangères des Etats.
Après avoir pratiqué des
échanges ponctuels de représentants, les
Etats ont institutionnalisé la pratique en permettant à partir du XVIe
siècle, d’une part que les diplomates s’établissent dans un État pour une
mission durable, et d’autre part que les marchands qui commercent à l’étranger
soient protégés par des consuls.
Idem du droit
international humanitaire dont une bonne partie encore est constituée de
pratiques des Etats. Le CICR a recensé dans une étude exhaustive de référence
toutes les règles de ce droit humanitaire coutumier.
Enfin, nous ne pouvons pas
ignorer le rôle de certaines doctrines formulées par des hommes politiques,
généralement des Chefs d’Etat ou de gouvernement ou des
ministres des affaires étrangères, qui
ont été à l’origine de règles coutumières en droit international. Il en est
ainsi par exemple de la doctrine Estrada, développée en 1930, par le ministre
des affaires étrangères du Mexique en matière de reconnaissance de
gouvernement. Cette doctrine a donné naissance à une pratique étendue de
neutralité par rapport à la naissance de nouveaux gouvernements. Elle considère
que la pratique de la reconnaissance de gouvernement est « offensante, outre qu’elle
attente à la souveraineté » et « fait que les affaires intérieures des (nations)
peuvent être l’objet d’appréciations dans un sens ou dans un autre de la part
d’autres gouvernements ».
Aujourd’hui, cette doctrine
semble marquer le pas devant le
phénomène des changements anticonstitutionnels de gouvernement à sa devancière, la
doctrine Tobar, formulée
en 1907 par le ministre des affaires étrangères de l'Équateur Carlos Tobar,
qui propose que tout gouvernement issu d'un coup d'État soit confirmé par des
élections libres avant d'être reconnu internationalement.
Il n’est pas besoin
d’aller au-delà dans les exemples de coutumes générées par les politiques
étrangères. Quid à présent des normes conventionnelles ?
B/ La politique étrangère : source des normes
conventionnelles internationales
Les normes conventionnelles internationales sont
en vertu de l’article 38 du Statut de la CIJ « les conventions internationales, soit générales, soit
spéciales, établissant des règles expressément reconnues par les États ».
Il y a
lieu de noter que depuis la plus haute antiquité, les Princes et les Etats
concluent des traités internationaux, notamment pour conclure la paix suite aux
guerres. Le phénomène conventionnel s’est beaucoup développé à partir de 1815.
Aujourd’hui,
le droit international se présente comme un droit essentiellement
conventionnel. Les Etats, dont la majorité écrasante sont des Etats
anciennement dominés, ont une préférence légitime pour le traité en
tant que procédé les liant internationalement. Ce denier est non
seulement plus précis que la coutume, mais il traduit plus fidèlement les
aspirations des Etats nouveaux de même qu’il leur offre un large champ de
pouvoir de négociation. De ce fait, les traités prennent le pas sur les autres
sources, notamment la coutume, et leur domaine d’application est de plus en
plus vaste et diversifié.
Les
traités ne peuvent voir le jour et ne peuvent produire leurs effets que par le double jeu de la volonté et du consentement étatique. Ce dernier,
ne peut s’inscrire que dans la droite ligne de la politique étrangère et en est
l’expression juridique. Ainsi, en participant à des négociations, notamment
multilatérales surtout dans le cadre d’une conférence internationale, en vue de
la conclusion d’un traité, l’Etat mettra en avant d’abord ses intérêts et les
avantages que pourrait tirer sa politique étrangère du traité en question. Il
procèdera également à une évaluation des avantages qu’en tireraient les autres
Etats. Dans ses prises de position, l’Etat fera valoir deux
principes : « le
principe de subordination du droit aux intérêts nationaux et la distinction
entre soi et les autres ».
Malgré la volonté de l’Etat de faire en sorte que la règle juridique
internationale lui soit la plus favorable possible, il est néanmoins obligé de
tenir compte de ses autres partenaires et de faire des concessions à la
minorité. Une règle de bonne politique étrangère consiste à opérer un subtil
dosage entre les intérêts propres de l’Etat et ceux des autres. « Un gouvernement peut trouver tactiquement opportun de
promouvoir le rôle du consentement général ».
Dans
le cadre des conférences internationales, les Etats adoptent des stratégies et
des tactiques de négociation notamment en formant des groupes de négociation
rassemblant des Etats ayant les mêmes intérêts ou les mêmes valeurs. Ainsi par
exemple dans le cadre de l’une des plus importantes conférences de codification
tenue durant le XXè siècle, la IIIè Conférence des Nations Unies sur le droit
de la mer, nous avons assisté à des alliances fondées tout d’abord sur les
ressemblances géographiques et les intérêts économiques en jeu plutôt que sur
les alliances idéologiques ou politiques ou régionales. Sur certains sujets, on
a même assisté à des alliances fondées sur des critères croisés (géographique
et régional) et il n’était pas rare de voir des Etats idéologiquement
diamétralement opposés faire cause commune sur certains thèmes. De même des
aménagements multiples entre les groupes ont pu se faire.
Concernant
l’instrumentum, généralement adopté
au terme d’une conférence internationale à la majorité des 2/3 ou par
consensus, les Etats ont une politique quant à la clarté ou à l’ambiguïté des
règles juridiques adoptées. Plusieurs règles ne se distinguent pas par la
clarté et la précision supposées d’une norme juridique. Ces deux qualités de
tout texte juridique sont parfois intentionnellement évitées afin d’aboutir au
consensus. Le résultat prime la qualité. Dans certains cas, l’ambiguïté est
recherchée par certains Etats comme parade à la recherche de la précision et de
la clarté désirés par les Etats que cela arrange. « Ceux qui ne peuvent obtenir que le contenu de la disposition
en question soit favorable à leurs
intérêts, vont rechercher l’ambiguïté de la formulation comme un procédé de
limitation de leur propre échec ».
Enfin,
soucieux de ne pas voir l’élaboration du droit international leur échapper, les
Etats portent un intérêt particulier à leur participation aux conférences
internationales devant déboucher à la fin sur une convention. Les délégués
gouvernementaux, généralement accompagnés d’experts et de consultants agissent
en vue d’empêcher l’adoption d’une règle ou au contraire en vue de son
adoption, de sa modification ou de son abrogation ou en vue de la création de nouvelles
règles. Si le droit international n’avait pas d’importance dans la politique
étrangère des Etats, la pratique des conférences internationales n’aurait
jamais connu le développement qui est le sien.
II – Politique étrangère et application du droit
international
La part
du droit international augmente de jour en jour
et des progrès notables ont été enregistrés notamment dans le sens de
l’universalisation du droit international. Il appartient cependant aux Etats de
veiller à l’application du droit qu’ils ont créé (A). Chaque politique
étrangère essayera de se conformer au droit international, de respecter les
engagements internationaux acceptés par l’Etat. Aucun Etat ne veut apparaître
en situation de contrevenant aux règles internationales et en cas de non
respect du droit, la politique étrangère se chargera de trouver l’argumentation
juridique nécessaire pour justifier le comportement de l’Etat (B).
A/ Politique
étrangère et conformité au droit international
Le degré
de conformité des politiques étrangères au droit international est déterminé
non seulement par la nature et le domaine des normes internationales, mais
également par le contexte interne de la politique étrangère notamment la nature
du régime constitutionnel en place et le degré de soumission de l’Etat à son
propre droit interne : plus l’Etat est un Etat de droit, c’est-à-dire,
plus il respecte les principes de constitutionnalité et de légalité, plus il
sera enclin au respect du droit international et à la conformité de sa politique
étrangère à celui-ci.
Deux
règles fondamentales président aux rapports des Etats avec le droit
international :
- le
principe de bonne foi
- le
principe Pacta sunt servanda
Il s’agit de principes coutumiers du droit
international que la Charte des NU a repris et consolidé. En effet, la plupart des autres
principes directeurs des « relations amicales et de la coopération entre
Etats » découlent des deux
principes susmentionnés.
Dans son article 2 § 2 la Charte énonce le
principe de l’ « accomplissement de bonne foi des obligations
internationales ». Il s’agit d’un principe cardinal pour tout ordre juridique ; et il
l’est en droit international. Pour sa part, la Convention de Vienne sur le
droit des traités l’a rappelé dans son article 26 :
« Tout traité en vigueur lie les parties et doit être
exécuté de bonne foi »
De même, et concernant l’interprétation
d’un traité, la Convention de Vienne, énonce dans son article 31 § 1 que :
« Un traité doit
être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes
du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but »
Quant à la CIJ, elle l’a réaffirmé le
principe de bonne foi en des termes on ne peut plus clairs :
« L'un des principes de base qui président
à la création et à l'exécution d'obligations juridiques, quelle qu'en soit la
source, est celui de la bonne foi. La confiance réciproque est une condition
inhérente de la coopération internationale, surtout à une époque où, dans bien
des domaines, cette coopération est de plus en plus indispensable ».
Dans
un autre arrêt, elle déclare à propos de l’exécution des traités :
« De l’avis de la Cour, ce dernier élément (la bonne
foi) implique qu’au cas particulier c’est le but du traité, et l’intention dans
laquelle les parties ont conclu celui-ci qui doivent prévaloir sur son
application littérale. Le principe de bonne foi oblige les parties à
l’appliquer de façon raisonnable et de
telle sorte que son but puisse être atteint ».
Certains, notamment les négationnistes de l’existence du
droit international, estiment que la bonne foi n’est qu’un vœu
pieux compte tenu des violations fréquentes du droit et de la structure éclatée
de la société internationale. Mais, comme le démontre Robert Kolb : « Si
l’on part au contraire de l’existence d’un droit objectif régissant la société
internationale malgré la structure anarchique du pouvoir qui en est la marque
décisive, l’ordre des choses s’inverse : de ce droit international la bonne foi
constitue une condition d’existence ». L’auteur
ajoute : « : Le principe général de bonne foi possède une substance
normative qui se décompose en plusieurs aspects. Les deux aspects principaux
sont les suivants : (a) Sur son versant positif, la bonne foi protège la
confiance légitime qu’un comportement a fait naître chez autrui, quelle que
soit la volonté réelle mais non intelligible de l’opérateur, (b) Sur son
versant négatif, la bonne foi protège certaines finalités ancrées dans
l’intérêt collectif contre des prétentions individualistes excessives (théorie
de l’ abus de droit); elle peut aussi protéger l’objet et le but d’un rapport
juridique contre tout acte tendant à le priver de sens (par exemple dans les
négociations, la procédure judiciaire, les traités), (c) Accessoirement la
bonne foi interdit le comportement déloyal qui consiste à se prévaloir de sa
propre faute pour obtenir un avantage juridique (maxime nemo ex propriam turpitudinem commodum capere potest). La bonne foi
objective se dévoile dans tous ces aspects comme notion solidariste ».
Considéré comme corollaire du principe de bonne foi, le
principe de base du droit des traités, pacta
sunt servanda est aussi fondamental dans le comportement des Etats. La
rédaction de l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 le confirme : « Tout traité en
vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ». Ce
principe implique également que les États parties à un traité ne peuvent se
prévaloir d'obstacles posés par leur ordre juridique interne pour éviter
d'exécuter leurs obligations internationales ainsi que cela est affirmé dans
l’article 46 § 1 de la même convention : « Le fait que le
consentement d'un État à être lié par un traité a été exprimé en violation
d'une disposition de son droit interne ne peut être invoqué par cet État comme
viciant son consentement ».
Il s’agit
là de deux principes protecteurs de l’Etat lui même, voire contre lui-même. Ils
lui assurent une sécurité juridique dont aucun ne peut se passer, en dépit de la
puissance, et au delà de toute considération morale ou éthique. Pour ces
raisons les Etats, et malgré une vision fantasmagorique du droit international
largement diffusée, essayent toujours de respecter leurs engagements
internationaux et de s’y conformer le plus possible. Le respect de la légalité
est l’une des préoccupations les plus pressantes de toute politique étrangère.
Par calcul, par intérêt, par conviction, peut importe, mais toute politique
étrangère se soucie de se conformer au droit international. Tout Etat a intérêt
à ce que les accords passés avec les autres soient respectés de part et
d’autre.
Quant aux
accords multilatéraux, la même préoccupation prévaut. A partir du moment où il
a exprimé sa volonté définitive à être lié par le traité l’Etat ne reniera pas
sa volonté simplement. Encore une fois l’impératif de sécurité juridique dans
les rapports multilatéraux l’emportera.
Le nombre de traités appliqués scrupuleusement par les Etats est beaucoup plus
importants qu’on le pense, que ce soit en matière de communication, de
transport, de circulation, de santé, de commerce, de relations diplomatiques et
consulaires, de droit de la mer, de droit de l’espace, etc.
Certains
traités imposent aux parties des obligations de présentation de rapports sur
l’exécution des engagements pris. Tel est le cas matière de protection
internationale des droits de l’homme. Il s’agit de la soumission des rapports
initiaux ou périodiques aux différents mécanismes de suivi et de contrôle de l’application des
instruments internationaux des droits de l’homme. On observe dans ce
domaine qu’il n’y a pratiquement aucun Etat qui se soustrait à cette obligation
librement acceptée.
Pour ce
qui est de l’examen périodique universel effectué par le Conseil des droits de
l’homme établi par la résolution 60/251 de l’Assemblée générale des Nations
Unies, résolution adoptée le 15 mars 2006 a permis à fin octobre 2011,
d’examiner la situation des droits de l’homme des 193 Etats membres de l'ONU.
Concernant les mécanismes des traités, plusieurs
Etats observent certes des retards, parfois importants ce qui oblige l’organe
compétent à examiner la situation dans l’Etat partie en l’absence de
rapport ; mais les Etats finissent généralement par le faire avec la
présentation d’excuses à l’organe compétent.
Ainsi, le nombre total de rapports périodiques en retard au titre de
tous les mécanismes s’est élevé à 137.
Par
ailleurs, nous ne pouvons ignorer que souvent les Etats recourent pour le règlement
de leurs différends à la voie juridictionnelle soit arbitrale soit judiciaire
et que depuis la fin de la guerre froide nous avons assisté à une montée
considérable des cas de recours à cette voie de règlement pacifique des
différends internationaux. Les Etats ayant souscrits à la clause facultative de
juridiction obligatoire de la CIJ au titre de l’article 32 § 2 du Statut ont atteint, au
31 juillet 2013, 70 déclarations. Par ailleurs, plus de
300 traités internationaux, bilatéraux et multilatéraux, accordent à la CIJ
compétence pour se prononcer sur leur interprétation ou leur application. Enfin, les Etats peuvent
saisir à propos d’un différend déterminé la Cour par voie de compromis. A ce jour, la CIJ été
saisie de plus de 130 affaires dans lesquelles quelques 90 Etats ont été
parties. Elle a rendu, d’après notre décompte, 123 arrêts et 26 avis
consultatifs.
Ces chiffres aussi relatifs soient-ils établissent clairement que la politique
étrangère n’est très souvent pas la politique de la canonnière et que le
recours aux solutions juridiques des différends est assez développé chez les
Etats.
En plus du
règlement de leurs différends par voie juridictionnelle, les Etats sont soumis
à un grand nombre de juridictions internationales, aussi bien au niveau
universel qu’au niveau régional. En 1998, les Etats, suite à la conférence
diplomatique de Rome, signaient les statuts de la Cour pénale internationale
(CPI) entrés en vigueur le 1er juillet 2000. 123 Etats, sur les 193
membres de l’Onu sont aujourd’hui parties aux statuts de la CPI.
Au niveau
régional, il existe trois juridictions continentales chargées de statuer sur
les requêtes relatives aux violations
des droits de l’homme garanties par la Charte interaméricaine des DH de 1948,
la Convention européenne pour la sauvegarde des DH et des libertés
fondamentales et la Charte africaine des DH et des peuples de 1981.
Au niveau
régional, il existe également des juridictions appelées à statuer sur les
conflits de compétence entre les Etats et l’organisation ou les contradictions
entre le droit régional et le droit des Etats. Il en ainsi par exemple de la
Cour de justice de l’Union européenne.
Enfin,
concernant les rapports entre le droit international et le droit interne, la
plupart des Etats acceptent la primauté de droit international, notamment des
traités internationaux dûment ratifiés, sur le droit interne ou encore
aménagent des procédures d’intégration du premier dans le second. Par ailleurs,
aucun Etat ne peut opposer son droit interne pour se soustraire à ses
obligations internationales. En ce sens, la Convention de Vienne sur le droit
des traités a consacré son article 27 à affirmer qu’: « Une partie ne
peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la
non-exécution d'un traité ».
Il ressort
de ce qui précède, que la politique étrangère n’est pas, par définition,
récalcitrante au droit international et qu’elle s’y conforme dans la plupart
des situations. C’est cependant faire preuve d’un optimisme béat que de croire
que la société internationale est une société de droit et que l’effectivité du
droit international est satisfaisante.
En fait,
l’ordre juridique international, malgré les progrès de l’institutionnalisation,
est structurellement précaire. Les violations des normes internationales sont
nombreuses outre que la sanction de ces défaut est plutôt rudimentaire. Mais
nous le verrons l’attitude des contrevenants est souvent ambiguë dans la mesure
où les Etats recourent souvent pour justifier leurs contraventions au droit
lui-même.
B/ La
politique étrangère et le méconnaissance du droit international
Un ordre
juridique régissant une société dont l'institutionnalisation est imparfaite ne
peut être que précaire. Il ne s’agit pas pour nous de nier l’existence de l’ordre
juridique international. Bien au contraire, cet ordre existe mais c'est
l'application des règles du droit international qui se trouve souvent altérée.
Ayant pour base l’accord des volontés étatiques, l’ordre juridique
international se trouve pris dans une contradiction fondamentale : chaque
État essaye de donner au droit international le sens qui correspond à ses
intérêts. En comparaison avec la société étatique, le droit de la société
internationale reste très imparfait, incomplet et souvent imprécis.
La
précarité de l'ordre juridique international se manifeste à trois niveaux :
- L'inexistence d'un législateur
international qui édicte la loi d'une manière unilatérale. Dans la société
internationale, il y a une décentralisation normative.
- L'inexistence d'un juge international
obligatoire chargé de réprimer toutes les infractions au droit.
L'intervention du juge international, a, elle également, une origine
contractuelle ou volontariste. A cet égard, il faut noter qu’il existe
plusieurs juridictions internationales,
universelles et régionales. Nous assistons même à une augmentation du nombre
des juridictions internationales et à une diversification de leurs champs de
compétence. Il y a
lieu à cet égard de signaler au plan universel la création de juridictions soit
permanentes, comme le Tribunal international du droit de la mer,
l'Instance d'appel de l'organe de règlement des différends de l'O.M.S.,
l’Organe de règlement des différends de l’OMC, et la Cour pénale internationale,
soit de juridictions ad hoc créées
pour juger les crimes contre la paix et la sécurité internationales
ou encore des juridictions internationalisées comme le tribunal spécial pour la
Sierra Léone .
- Enfin il n'existe pas de gendarme international
chargé de prévenir les troubles à l'ordre public ou d'assurer l'exécution
forcée des lois, règlements et jugements. L'application du droit international
relève le plus souvent de la volonté des États : Bien évidemment, le Conseil
de sécurité de l’ONU peut être amené à jouer le rôle d’un gendarme
international en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte
d’agression ; il reste cependant que l’ONU n’est pas un État et encore
moins un super État et ne dispose pas d’une compétence générale pour réprimer
toutes les violations du droit international.
Ceci
dit, il est important de noter qu’aucun Etat n’a pour principe de politique
étrangère la violation ou le non respect du droit international. Cela arrive
pour quelques situations aussi bien au niveau bilatéral qu’au niveau général.
Malgré
cette précarité, le droit international préoccupe les politiques
étrangères. Nous voulons parler ici des Etats qui transgressent certaines
règles internationales. Ces derniers, conscients que leur attitude ne peut leur
apporter que désapprobations, condamnations, protestations, voire sanctions
essayent toujours de trouver à leur transgression un fondement juridique. Ils usent
de tous leurs efforts pour concevoir un habillage juridique qui
permettrait d’atténuer la portée de la transgression. Très souvent la notion de
légitime défense est invoquée.
C’est
ainsi que la stratégie nationale de sécurité formulée par le Président
George W. Bush après le 11 septembre 2001, développe la doctrine de
la légitime défense préventive qu’elle s’efforce d’adapter à la menace
terroriste en avançant le concept d’action «anticipative» ou
« préemptive » : ce dernier justifierait
l’emploi de la force pour prévenir même une attaque armée qui devrait se
produire à une date indéterminée. Cette doctrine,
appliquée en 2003 contre l’Irak, affirme que «depuis des
siècles, le droit international reconnaît que les nations n’ont pas besoin de
supporter une attaque avant de pouvoir agir légalement pour se défendre contre
des forces qui représentent un danger d’attaque imminente». Le gouvernement des Etats-Unis
va même donner à sa doctrine une assise théorique en notant que «les
universitaires et les juristes internationaux subordonnent généralement la
légitimité d’une action préventive à l’existence d’une menace imminente – le
plus souvent une mobilisation visible de forces terrestres, navales et
aériennes en vue d’une attaque». De ce fait, les Américains estiment : «nous
devons adapter le concept de menace imminente aux capacités et aux objectifs
des adversaires d’aujourd’hui».
Avant les Etats-Unis, Israël, a fait de la
légitime défense une véritable doctrine d’Etat, chaque fois qu’il s’est attaqué
aux Palestiniens dans les territoires occupés, en Cisjordanie ou à Gaza, ou
encore pour justifier ses agressions contre les Etats voisins notamment le
Liban. Devant le Conseil de sécurité de l’ONU, Israël a toujours recouru à
cette notion coutumière du droit international et en partie codifiée par
l’article 51 de la Charte. La légitime défense a été invoquée En 1967 contre
l’Egypte, en 1975 contre le Liban, en 1981 contre l’Irak, en 2006 contre le Liban.
Plus récemment, et dans une lettre au Conseil de sécurité du 28 janvier 2015, suite
à la mort de deux soldats israéliens et la blessure de sept autres dans une
attaque revendiquée par le Hezbollah, le représentant israélien à
l’ONU écrit : « Israël ne tolèrera aucune
attaque sur son territoire, fera usage de son droit à la légitime défense et
prendra toutes les mesures nécessaires pour protéger sa population ».
Sur
d’autres aspects du droit international, plusieurs doctrines étatiques ont été
élaborées pour fournir un fondement juridique à des attitudes politiques a
priori non conformes au droit international. Il en est ainsi notamment, en
matière d’intervention dans les affaires intérieures des Etats. Aucun Etat
intervenant ne viendra clamer haut et fort qu’il a intervenu parce que son
intérêt le lui dicte et que même si l’intervention est interdite, il est libre
d’agir à sa guise.
Tel a été le cas de la doctrine Brejnev ou doctrine de la « souveraineté
limitée » élaborée suite à l’intervention soviétique en Tchécoslovaquie en
1968.
D'après cette doctrine, il est de l'essence des pays membres du Pacte de
Varsovie d'être conformes à un modèle auquel ils adhèrent collectivement et il
est de leur devoir de défendre la pérennité de ce modèle s'il est menacé par
l'un d'entre eux fût - ce par le parti communiste national.
Tel a été également le cas de la
doctrine Monroe élaborée en 1823 par l'ancien Président des Etats-Unis James
Monroe qui se résume en deux propositions : Le continent américain doit
échapper à toute tentative de colonisation européenne ; toute intervention
d'une puissance européenne sur le continent américain sera considérée comme un
geste inamical à l'égard des États-Unis.
Délaissée
pendant un certain temps, la doctrine Monroe sera relancée par Théodore
Roosevelt au début du XXème siècle. Ce dernier invoque à l'égard du Venezuela
(voir infra) un droit de correction qui sera étendu à l'ensemble du continent
américain. C'est la politique du "Big
Stick", politique qui servira de justification aux interventions à
Cuba est 1962 et au Chili en 1973.
Au
lendemain de la deuxième guerre mondiale un nouvel enrichissement de la
doctrine sera opéré par le Président Truman. Dans une déclaration du 12 mai
1947, Truman soutient « je crois que les E.U doivent avoir pour politique
de soutenir les peuples libres qui résistent aux tentatives d'asservissement
exercées contre eux par des minorités armées ou par des pressions extérieures ».
Mais, les E.U ont étendu la doctrine Monroe au delà du continent américain. La
concrétisation de cette extension sera opérée à l'occasion de l'intervention au
Vietnam en 1965.
Ces
quelques exemples, qui ne sont donnés qu’à titre
illustratifs, montrent que les
considérations juridiques sont toujours présentes quand bien même l’Etat serait
en faute.
A la
lumière de ce qui précède, nous pouvons dire que la politique étrangère n’est
pas indifférente, loin s’en faut, au droit international. Elle le crée, elle le
façonne, elle s’en sert, elle le contourne, elle le modifie et l’abroge en
faveur d’un autre droit. Les rapports entre Etats sont régis par le droit
international et aucune politique étrangère ne peut l’ignorer.
C’est en agissant sur le droit que les
politiques étrangères parviennent à faire évoluer la société internationale, et
c’est en agissant sur les politiques étrangères que le droit international
parvient également à faire évoluer la société internationale.
Le
terme germanique
realpolitik s’est
imposé en la matière. Son usage est rattaché au personnage du Chancelier d'Otto
von Bismarck
(1815 – 1898) qui
suivait la trace de
Klemens von
Metternich (1773 – 1895, Diplomate et homme politique autrichien)
dans la recherche diplomatique d'un
équilibre pacifique entre empires européens. Lors de la guerre austro
prussienne de
1866,
il négocia l'alliance
italienne
pour attaquer l'Autriche
et les États du Sud de l'Allemagne.
Après la
Bataille de Sadowa (3
juillet 1866), il s'abstint de demander des réparations pour permettre
l'éclosion d'un Empire allemand sous l'autorité du Roi de
Prusse. Il se justifia à
Guillaume
I
er (1797 – 1888):
« Nous ne devons pas choisir un tribunal, nous devons bâtir une politique
allemande. » L'aide de l'Autriche fut ainsi plus facile à obtenir par la
suite lors de la
Guerre de 1870
contre la
France.
D’autres noms sont attachés à ce style de
politique étrangère. C’est le cas du Cardinal de Richelieu (1585 – 1642) qui
l’appliqua lors de la Guerre de
Trente Ans qui déchira l’Europe de 1618 à 1648, et inventa l'expression raison d'État. De même, historien grec, Thucydide, auteur de l’Histoire de
la guerre du Péloponnèse peut en être considéré comme un des
précurseurs.
Ainsi, le
droit international n'était en réalité que le droit relationnel européen que
les puissances européennes imposaient à l'ensemble du monde. Ce n'est donc pas
par hasard si ce droit a consacré et légalisé des théories et des institutions
dominatrices et iniques, comme la théorie des biens vacants et sans maitre (Res nullius) ou la théorie du droit à la
guerre (jus ad bellum) ou
l'institution de la colonisation
(Congrès de Berlin en 1815) ou celle des capitulations ou celle du Protectorat
ou encore celles du Condominium, du mandat ou de la tutelle etc.
Déclaration
relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et
la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies
Plateau continental (Jamahiriya arabe libyenne/Malte),
arrêt, 3 juin 1985, CIJ Recueil 1985,
pp. 29-30, § 27.
Plateau continental
de la mer du Nord, arrêt, C.I.J. Recueil
1969, p. 33, § 47.
Par exemple : La
Doctrine Monroe énoncée
le 2 décembre 1823 par le président américain James
Monroe, elle affirme le principe de non-intervention réciproque des Européens
et des Américains sur leurs continents respectifs.
Par exemple : la Doctrine
Drago, énoncée en 1902, par le ministre des affaires étrangères argentin Luis
María Drago, elle affirme qu'aucun pouvoir
étranger, y compris les États-Unis, ne peut utiliser la force contre les
nations américaines afin de recouvrer des dettes.
L’idée d’élaborer une réglementation intergouvernementale
sur des questions juridiques d’intérêt général et permanent remonte au Congrès
de Vienne (1814-1815), où les puissances signataires du Traité de Paris de 1814
ont adopté des dispositions relatives au régime des fleuves internationaux.
Depuis lors, des règles juridiques internationales ont été élaborées au cours
de conférences diplomatiques sur plusieurs autres sujets tels que le droit de
la guerre sur terre et sur mer, le règlement pacifique des différends
internationaux, l’unification du droit international privé, la protection de la
propriété intellectuelle, la réglementation des services postaux et des
télécommunications, la réglementation de la navigation maritime et aérienne et
diverses autres questions sociales et économiques d’intérêt international
TSOUTOS (A). Politique et droit dans les relations internationales. Études sur
l’évolution de l’ordre juridique international. Paris, L.G.D.J., 1967
La Charte énonce t-elle les
principes suivants : (dans l'ordre de numérotation de la charte).
- Le règlement pacifique des différends
internationaux (Art 1 §1).
- Égalité des droits des peuples et
leur droit à disposer d'eux même (Art 1 § 2).
- Coopération internationale (Art 1
§ 3).
- Respect des droits de l'homme et
des libertés (Art 1 § 3).
- Égalité souveraine des États (Art
2 § 1).
- Accomplissement de BF des
obligations internationales (Art 2 6 2)
- Abstention du recours à la menace
ou à l’emploi de la force (Art 2 § 4).
Énoncés de manière générale, et
surtout limités aux seuls membres de l’ONU, ces divers principes seront remis
en cause, élargis actualisés et précisés par d'autres textes et notamment par
la résolution 2625 du 24 octobre 1970 "Déclaration
sur les principes de droit international touchant les relations amicales et la
coopération entre États conformément à la Charte des N.U." Cette
résolution a réaffirmé les principes de la Charte, les a détaillés en sept
principes largement admis et a essayé de les expliquer. Ces principes sont les
suivants :
1/ Le principe de l'abstention de
recourir à la menace ou à l'emploi de la force.
2/ Le principe du règlement
pacifique des différends internationaux.
3/ Le principe de non-intervention.
4/ Le principe de coopération.
5/ Le principe de l'égalité des
droits des peuples et leur droit de disposer d'eux-mêmes.
6/ Le principe de l'égalité
souveraine.
7/ Le principe de bonne foi.
Idem, p : 674.L’auteur observe
justement : « Le
rôle du principe consiste à fonder et à nourrir de substance de multiples
principes, institutions et normes qui découlent de lui comme d’une souche
commune. Ces normes dérivées sont des concrétisations du principe de bonne foi.
On peut citer la théorie des obligations préconventionnelles ; l’interdiction
de priver une transaction de son objet et de son bu t; la primauté de l’esprit
sur la lettre dans l’interprétation ; l’obligatoriété des actes juridiques
unilatéraux; la doctrine de l’ acquiescement normatif (silence qualifié);
l’estoppel; la théorie de l’apparence; l’interdiction de l’abus de droit; la
doctrine des préavis raisonnables; l’interdiction de la perfidie dans le droit
de la guerre ; la maxime que nul ne peut profiter de son propre tort ;
etc. ».
Il y
a neuf organes de traités sur les droits de l’homme qui surveillent la
mise en oeuvre des principaux traités universels sur les
droits de l’homme :
- Le Comité des droits de
l'homme (CCPR)
- Le Comité des droits économiques,
sociaux et culturels (CESCR)
- Le Comité pour l’élimination de la
discrimination raciale (CERD)
- Le Comité pour l'élimination de la
discrimination à l'égard des femmes (CEDAW)
- Le Comité contre la
torture (CAT)
- Sous Comité pour la prévention de
la torture (SPT)
- Le Comité des droits de
l'enfant (CRC)
- Le Comité des travailleurs
migrants (CMW)
- Comité des droits des personnes
handicapées (CRPD)
- Comité des disparitions
forcées (CED)
Les principales conventions
universelles en la matière sont les suivantes : Convention internationale sur
l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (21/12/1965) ; Convention
sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes
(18/12/1979) ; Convention contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dégradants (10/12/1984) ; Convention relative aux
droits de l’enfant (10/12/1984) ; Convention internationale sur la
protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur
famille (18/12/1990) ; Convention internationale pour la protection de
toutes les personnes contre les disparitions forcées (20/12/2006) ;
Convention relative aux droits des personnes handicapées (13/12/2006). Par
ailleurs, Il y a neuf organes de traités sur les droits
de l’homme qui surveillent la mise en oeuvre des principaux traités
internationaux sur les droits de l’homme : Le Comité des droits de l'homme (CCPR), le Comité des droits économiques, sociaux et
culturels (CESCR), le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), le Comité pour l'élimination de la discrimination à
l'égard des femmes (CEDAW), le Comité contre la torture (CAT), le Sous Comité pour la prévention de la
torture (SPT), le
Comité des droits de l'enfant (CRC), le Comité des travailleurs migrants (CMW), le Comité des droits des
personnes handicapées (CRPD) et le Comité des disparitions forcées (CED).
CESCR : 21
CERD : 26
CEDAW : 9
CAT : 7
CRC : 12 ; CRC – AP – AC :
12 ; CRC – OP – SC : 19
CMW : 6
CRPD : 8
« 2. Les Etats parties au présent Statut pourront, à
n’importe quel moment, déclarer reconnaître comme obligatoire de plein droit et
sans convention spéciale, à l’égard de tout autre Etat acceptant la même
obligation, la juridiction de la Cour sur tous les différends d’ordre juridique
ayant pour objet: a) l’interprétation d’un traité ; b) tout point de droit
international; c) la réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait
la violation d’un engagement international; d) la nature ou l’étendue de la
réparation due pour la rupture d’un engagement international ».
Seize affaires ont été soumises
à la Cour en vertu d'un compromis (par ordre chronologique d'inscription
au rôle de la Cour): Droit d'asile (Colombie/Pérou); Minquiers
et Ecréhous (France/Royaume-Uni); Souveraineté sur certaines parcelles
frontalières (Belgique/Pays-Bas); Plateau continental de la mer du Nord
(République fédérale d'Allemagne/Danemark; République fédérale
d'Allemagne/Pays-Bas); Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne);
Délimitation de la frontière maritime dans la région du golfe du Maine
(Canada/Etats-Unis d'Amérique)(affaire portée devant une chambre); Plateau
continental (Jamahiriya arabe libyenne/Malte); Différend frontalier (Burkina
Faso/République du Mali)(affaire portée devant une chambre); Différend
frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras)(affaire
portée devant une chambre); Différend territorial (Jamahiriya arabe
libyenne/Tchad); Projet Gabcíkovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie); Ile de
Kasikili/Sedudu (Botswana/Namibie) ; Souveraineté sur Pulau Ligitan et
Pulau Sipadan (Indonésie/Malaisie) ; Affaire du Différend frontalier
(Bénin/Niger) (affaire portée devant une chambre); Souveraineté sur Pedra
Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks et South Ledge (Malaisie/Singapour).
Entre le 18 avril 1946 et le 31 décembre 2013, la Cour a été
saisie de 129 affaires contentieuses dans lesquelles elle a rendu 114 arrêts et
463 ordonnances. Pendant la même période, elle a eu à connaître de 26
procédures consultatives dans lesquelles elle a donné 27 avis consultatifs et
rendu 37 ordonnances. Source : Manuel
de la CIJ. http://www.icj-cij.org/publications/fr/manuel_fr.pdf
La CPJI a, de 1922 à 1940, rendu 29
arrêts et 27 avis consultatifs.
Insistant sur ces caractères,
certains philosophes du droit ont nié l’existence du droit international.
(Kant, Hegel, Hobbes, Austin. Etc.)
Tribunal pénal international pour
le Rwanda, Tribunal pénal international pou l'ex-Yougoslavie, Tribunal spécial
pour la Sierra Leone, Tribunal spécial pour le Liban.
The National Security
Strategy of the United States of America, rapport diffusé en septembre 2002 sur le site Internet de
la présidence des Etats-Unis, whitehouse.gov/nsc/nss.pdf
Cf. CHRISTAKIS (Théodore), «Vers une reconnaissance de la
guerre préventive?», in CEDIN/Paris I/ULB, L’Intervention
en Irak et le droit international, Pedone, Paris, 2004, pp. 9-45 ;
44 Cf. LAGHMANI (Slim), « La
doctrine américaine de la préemptive self defense », In, le droit international à la croisée des
chemins, Paris, Pedone, 2004, p : 145 ; « Du droit international au droit impérial ? Réflexions
sur la guerre contre l’Irak », http://www.ridi.org/adi/articles/2003/200304lag.htm
Le 21 août 1968, l'armée rouge avec
les troupes de quatre autres pays du Pacte de Varsovie (Pologne, Hongrie,
R.D.A, Bulgarie) envahit la Tchécoslovaquie, membre du Pacte de Varsovie. Le 12
novembre 1968, Léonid Brejnev a justifié l'intervention en Tchécoslovaquie en
soulignant : "lorsque des forces intérieures et extérieures au
socialisme tentent d'orienter l'évolution d'un pays socialiste et de pousser au
rétablissement de l'état de choses capitalistes (...) cela devient non
seulement un problème pour le peuple de ce pays, mais aussi un objet de
préoccupation pour tous les pays socialistes".
