Suite
à la proclamation Trump relative à la Reconnaissance d’Al Qods (Jérusalem)
comme capitale d’Israël et sa décision d’y transférer l’ambassade des
Etats-Unis, il y a lieu d’interroger le droit international public sur le
statut de cette ville sainte et sur les conséquences de la proclamation du
président américain.
Le statut d’Al Qods dans le plan de partage
de 1947 : un corpus separatum
Dans
son Plan de Partage de la Palestine de 1947
, « La Ville de
Jérusalem sera constituée en
corpus
separatum sous un régime international spécial et sera administrée par les
Nations Unies. Le Conseil de tutelle sera désigné pour assurer, au nom de
l'Organisation des Nations Unies, les fonctions d'Autorité chargée de
l'administration ». La ville sainte jouit ainsi
d’un statut spécial destiné à « préserver les intérêts spirituels et religieux
sans pareils qu'abrite la Ville des trois grandes croyances monothéistes [...],
christianisme, judaïsme et islam ». Le plan de partage envisageait, la
création d’un secteur de Jérusalem démilitarisé constituant une entité
distincte sous l’égide du Conseil de tutelle des Nations Unies, qui devait
élaborer un statut pour Jérusalem et désigner un gouverneur. Une assemblée
devait être élue au suffrage universel par la population adulte, et ce statut
devait rester en vigueur 10 ans, puis être dûment examiné par le Conseil de
tutelle, la participation des citoyens étant assurée par une consultation par
référendum
.
Par sa résolution 194 (III) du 11 décembre
1948
reprise par la résolution 303 (IV) du 9 décembre 1949, l’Assemblée générale a
réaffirmé le principe de l’internationalisation et celui des droits existants.
Les États arabes, refusant de reconnaître Israël, ne l’ont pas accepté. Israël,
de son côté, n’a pas tenu compte de la résolution et a pris l’initiative
d’étendre sa juridiction sur la partie de la ville de Jérusalem qu’il avait
occupée. Le 23 janvier 1950, il a déclaré que Jérusalem était sa capitale et
installé les services du gouvernement dans la partie occidentale de la ville.
La Jordanie a, de son côté, décidé d’officialiser son contrôle de la vieille
ville ; toutefois, la législation jordanienne a indiqué que cette mesure ne
préjugeait pas du règlement final de la question palestinienne.
Les hostilités qui ont suivi ont empêché
l’application de la résolution. En effet, suite
à la proclamation de l’Etat d’Israël, ce statut est ignoré par le nouvel Etat. Al
Qods (Jérusalem) est partagée en deux parties : une partie occidentale
contrôlée par Israël et une partie orientale (qui inclut toute la vieille
ville) contrôlée par la Jordanie,
séparées par un no man's land.
La plupart des lieux saints sont alors sous contrôle jordanien.
Les conséquences de l’occupation d’Al Qods Est en 1967
En 1967, à la suite de la guerre des Six Jours, Israël contrôle
l'ensemble de Jérusalem. Dès lors, l’accès à l'Esplanade des Mosquées est régulièrement rendu difficile aux
musulmans, dans les moments de tension. Dans sa résolution n°242 du 22 novembre
1967,
le Conseil de sécurité de l’ONU :
« Affirme que l'accomplissement des principes de la Charte
exige l'instauration d'une paix juste et durable « au Proche-Orient qui
devrait comprendre l'application des deux principes suivants :
« a.
Retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés au cours du
récent conflit ; 12
« b. Fin
de toute revendication ou de tout état de belligérance, respect et
reconnaissance de la souveraineté, de l'intégrité territoriale et de
l'indépendance politique de chaque État de la région et de son droit de vivre
en paix à l'intérieur de frontières sûres et reconnues, à l'abri de menaces ou
d'actes de violence ».
Dans
plusieurs résolutions ultérieures, le Conseil :
-
« [Affirme] que l’acquisition
de territoire par la conquête militaire est inadmissible » ;
-
« Censure dans les termes les plus
énergiques toutes les mesures prises pour modifier le statut de la ville de
Jérusalem »
-
« Considère que toutes les mesures prises par Israël pour
modifier le caractère physique, la composition démographique, la structure
institutionnelle ou le statut des territoires palestiniens ou autres
territoires arabes occupés depuis 1967, y compris Jérusalem, ou de toute partie
de ceux-ci n’ont aucune valeur en droit ».
Toutes ces
résolutions, souvent unanimes, ne trouveront aucun écho auprès de l’occupant
israélien.
Pour sa part,
l’Assemblée générale des Nations Unies affirmera les mêmes positions que le CS
notamment dans ses résolutions n° 2253 (ES-V) du 4 juillet 1967, et 2254 (ES-V)
du 17 juillet 1967,
56/3 du 3 décembre 2001. Dans sa résolution 58/220 du 3 décembre 2003, l’AG
«
Rappelle qu’elle a établi que toute mesure prise par Israël en vue
d’imposer ses lois, sa juridiction et son administration à la ville sainte de
Jérusalem était illégale et, de ce fait, nulle et non avenue et sans validité
aucune » et
« Déplore que certains États aient transféré leur mission
diplomatique à Jérusalem, au mépris de la résolution 478 (1980) du Conseil de
sécurité, et demande de nouveau à ces États de se conformer aux dispositions
des résolutions applicables de l’Organisation, conformément à la Charte des
Nations Unies ».
Ces positions seront réitérées dans plusieurs autres résolutions de
l’AG.
Quant aux
Etats-Unis, ils ont toujours soutenu la position onusienne sur Jérusalem. Le 14
juillet 1967, leur Représentant permanent, Arthur Goldberg, déclarait devant
l’Assemblée générale de l’Organisation mondiale que les Etats-Unis considèrent
Jérusalem est occupée par Israël à la suite de la guerre des 6 jours, comme une
zone occupée soumise à la loi de l’occupation militaire, et qu’il n’y est pas
permis à Israël d’apporter aucune modification.
La proclamation d’Al Qods capitale d’Israël ne
modifie en rien son statut de ville occupée
En
1980, poursuivant la politique israélienne défiant la légalité internationale, la
Knesset adopte le 30 juillet, la « loi fondamentale » sur Jérusalem.
Elle proclame que « Jérusalem, entière et unifiée, est la capitale
d’Israël
».
Avant
même l’adoption formelle de ladite loi, et réagissant à la perspective de son adoption,
le Conseil de sécurité de l’ONU adopta à la 2242ème séance, sa
résolution n° 476 du 30 juin 1980, par 14 voix contre 0 avec une abstention
(Etats-Unis). La résolution dispose :
« Réaffirmant que l’acquisition de territoire par la force est
inadmissible.
« Gardant présents à l’esprit le
statut particulier de Jérusalem et, spécialement, la nécessité de protéger et
de préserver la dimension spirituelle et religieuse unique des Lieux saints de
cette ville.
« Déplorant qu’Israël persiste à
modifier le caractère physique, la composition démographique, la structure
institutionnelle et le statut de la Ville sainte de Jérusalem.
« Gravement préoccupé par les mesures
législatives entamées par la Knesset israélienne en vue de modifier le
caractère et le statut de la Ville sainte de Jérusalem.
« 1.
Réaffirme la nécessité impérieuse de
mettre fin à l’occupation prolongée des territoires arabes occupés par Israël
depuis 1967, y compris Jérusalem ;
[…]
« 3.
Confirme à nouveau que toutes les mesures et dispositions législatives et
administratives prises par Israël, en vue de modifier le caractère et le statut
de la Ville sainte de Jérusalem n’ont aucune
validité en droit et constituent une violation flagrante des Conventions de
Genève relatives à la protection des personnes civiles en temps de guerre et
font en outre gravement obstacle à l’instauration d’une paix d’ensemble, juste
et durable au Moyen-Orient ;
« 4.
Réaffirme que toutes les mesures qui
ont modifié le caractère géographique, démographique et historique et le statut
de la Ville sainte de Jérusalem sont nulles
et non avenues et doivent être rapportées en application des résolutions
pertinentes du Conseil de sécurité ;
« 5.
Demande instamment à Israël, la
Puissance occupante, de se conformer à la présente résolution et aux
résolutions précédentes du Conseil de sécurité et de cesser immédiatement de
poursuivre la mise en œuvre de la politique et des mesures affectant le
caractère et le statut de la Ville sainte de Jérusalem ».
Ignorant
cette résolution, Israël n’a pas suspendu l’adoption par la Knesset de la
« loi fondamentale » sur Jérusalem. De nouveau, le Conseil de
sécurité réagira fermement à cette décision. Reprenant pratiquement les termes
de sa résolution n° 476 (1980), le Conseil adopta à la 2245ème
séance, la résolution n° 478 du 20 août 1980, toujours par 14 voix contre 0
avec une abstention (Etats-Unis). En vertu de cette résolution, le Conseil :
« 1. Censure dans
les termes les plus énergiques l’adoption par Israël de la ‘’loi fondamentale’’
sur Jérusalem et son refus de se conformer aux résolutions pertinentes du
Conseil de sécurité ;
« 2. Affirme que l’adoption de la ‘’loi
fondamentale’’ sur Jérusalem constitue une violation du droit international et
n’affecte pas le maintien en application de la Convention de Genève relative à
la protection des personnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949, dans
les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis 1967,
y compris Jérusalem ;
[…]
« 5. Décide de ne pas reconnaître la ‘’loi
fondamentale’’ et les autres actions d’Israël qui, du fait de cette loi,
cherchent à modifier le caractère et le statut de Jérusalem et demande :
a) A tous les Etats membres
d’accepter cette décision
b) Aux Etats qui ont établi des
missions diplomatiques à Jérusalem de retirer ces missions de la Ville sainte ».
Pas plus que la résolution n° 476
(1980), la résolution n°478 (1980) n’a pas été également appliquée par Israël,
cependant les Etats membres des Nations Unis se sont abstenus de déplacer les
sièges de leurs missions diplomatiques, de Tel Aviv à Jérusalem, malgré
l’adoption de la « loi fondamentale » sur Jérusalem et malgré le
déplacement des sièges des institutions politiques israéliennes à Jérusalem.
Il ressort des deux résolutions
pertinentes du Conseil de sécurité quant au caractère et au statut de Jérusalem,
que cette ville, indépendamment de son histoire et de sa symbolique religieuse
est, d’un point de vue strictement juridique, un territoire occupé et que le régime juridique auquel elle devrait
être soumise est celui prévu par la IVème Convention de Genève relative à la protection
des personnes civiles en temps de guerre du 12 août 1949.
Alors que la communauté internationale et,
en particulier, le Conseil de sécurité continuaient à suivre avec inquiétude
l’évolution de la situation en ce qui concerne la question de Palestine, le
Conseil a pris une mesure importante en adoptant, le 12 octobre 1990,
sa résolution 672, à la suite des actes de violence commis par les forces
de sécurité israéliennes à la mosquée Al-Aqsa. Le Conseil, après avoir condamné
tout particulièrement les actes de violence commis par les forces de sécurité
israéliennes, qui avaient fait des morts et des blessés, a engagé Israël à «
s’acquitter scrupuleusement des obligations juridiques et des responsabilités
lui incombant en vertu de la quatrième Convention de Genève relative à la
protection de la population civile en temps de guerre, en date du 12 août 1949,
qui est applicable à tous les territoires occupés par Israël depuis 1967 » .
L’applicabilité à Jérusalem de la quatrième
Convention de Genève a été réaffirmée par le Conseil de sécurité dans
sa résolution du 20 décembre 1990 dans laquelle il exprime sa grave
préoccupation devant la détérioration de la situation « dans tous les
territoires palestiniens occupés par Israël depuis 1967, y compris Jérusalem »
et demande à Israël de s’y conformer.
La dixième session extraordinaire
d’urgence de l’Assemblée générale, ouverte en 1997, est
restée ouverte. A la reprise de février 1999, l’Assemblée générale a affirmé
son soutien au processus de paix au Moyen-Orient sur la base des résolutions
pertinentes du Conseil de sécurité et du principe « terre contre paix ».
Rappelant ses résolutions sur la question, notamment sa résolution 181 (II) et
celles du Conseil de sécurité, l’Assemblée générale a réaffirmé que la
communauté internationale, par l’intermédiaire de l’Organisation des Nations
Unies, porte un intérêt légitime à la question de la ville de Jérusalem et à la
protection du caractère spirituel et religieux unique de cette ville. Elle a
réaffirmé également que toutes les mesures prises par Israël, puissance
occupante, qui ont modifié ou visaient à modifier le caractère, le statut
juridique et la composition démographique de Jérusalem étaient nulles et non
avenues.
Pour sa part, la Cour internationale
de Justice (CIJ) a, dans son avis consultatif du 9 juillet 2004, Conséquences juridiques de 1'édification d'un mur
dans le territoire palestinien occupé, affirmé clairement que :
« [s]elon
le droit international coutumier […], un territoire est considéré comme occupé
lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie […].
Les
territoires situés entre la Ligne verte […] et l'ancienne frontière orientale
de la Palestine sous mandat ont été occupés par Israël en 1967 au cours du
conflit armé ayant opposé Israël à la Jordanie. Selon le droit international
coutumier, il s'agissait donc de territoires occupés dans lesquels Israël avait
la qualité de puissance occupante. Les événements survenus depuis lors dans ces
territoires n'ont rien changé à cette situation. L'ensemble de ces territoires
[…] (y compris Jérusalem-Est) demeurent des territoires occupés et Israël y a
conservé la qualité de puissance occupante ».
En plus des nombreuses résolutions du CS
et de l’AG citées ci-dessus, il y a lieu de mentionner que des instruments
juridiques conventionnels liant Israël à l’Egypte, à la Jordanie
ou à l’Organisation de libération de la Palestine reconnaissent ce même statut
à la Ville sainte. C’est ainsi que dans la lettre du 17 septembre 1978, annexée
aux accords de Camp David quant au statut de Jérusalem, le Président américain
Jimmy Carter écrit au Président égyptien Sadate :
«La position des
Etats-Unis en ce qui concerne Jérusalem demeure celle qui a été exposée par
l'Ambassadeur Goldberg à l'Assemblée générale des Nations Unies, le 14 juillet
1967, et ultérieurement par l'Ambassadeur Yost, au Conseil de sécurité des
Nations Unies, le 1 er juillet 1969.»
.
Dans le même sens, dans la « lettre d’Assurances » adressée aux Palestiniens, à la veille de la Conférence de Madrid, par le Président George Bush, ce dernier affirme :
« Les États-Unis comprennent l'importance que les Palestiniens attachent à la question de Jérusalem-Est. Nous voulons donc vous assurer que rien de ce que les Palestiniens font en choisissant les membres de leur délégation dans cette phase du processus n'affectera leur revendication à Jérusalem-Est ou ne sera préjudiciable ou préjudiciable à l'issue des négociations.
Les États-Unis s'opposent à l'annexion
israélienne de Jérusalem-Est et à l'extension de la loi israélienne sur
celle-ci et à l'extension des limites municipales de Jérusalem. Nous
encourageons toutes les parties à éviter les actes unilatéraux qui
exacerberaient les tensions locales ou rendraient les négociations plus
difficiles ou empêcheraient leur issue finale ».
Toujours dans le même sens, le traité de
paix conclu entre Israël et la Jordanie le 26 octobre 1994. Ce traité fixe la
frontière entre les deux Etats « par référence à la frontière sous le mandat [...]
telle qu'elle est décrite en annexe 1 a) ..., sans préjudice aucun au statut de
tout territoire placé sous le contrôle du gouvernement militaire israélien en
1967 (article 3, paragraphes 1 et 2). Quant à l'annexe 1, elle fournit les
cartes correspondantes et ajoute que, en ce qui concerne «le territoire passé
sous le contrôle du gouvernement militaire israélien en 1967 », la ligne ainsi
tracée « est la frontière administrative » avec la Jordanie.
Enfin, plusieurs accords sont intervenus
depuis 1993
entre Israël et l'organisation de libération de la Palestine (OLP) mettant
diverses obligations à la charge de chacune des parties. En vertu de ces
accords, Israël devait notamment transférer à des autorités palestiniennes
certains pouvoirs et responsabilités exercés dans le territoire palestinien
occupé par ses autorités militaires et son administration civile. De tels
transferts ont eu lieu, mais, du fait d'événements ultérieurs, ils demeurent
partiels, limités et largement violés par Israël.
A la lumière de tous ces instruments
internationaux et du droit international général (coutumier), il est très clair
que la Ville sainte de Jérusalem est considérée à ce jour comme un territoire
occupé et qu’Israël n’a de compétences juridiques sur cette ville que celles qui
sont attachées à sa qualité de puissance occupante. La proclamation de
Jérusalem comme capitale de l’Etat n’est pas opposable à la communauté
internationale dans son ensemble. Elle a été explicitement et constamment
déclarée comme étant non conforme au droit international et considérée comme
nulle et non avenu. Il s’agit d’un fait internationalement illicite. La
présence d’institutions politiques israélienne dans cette ville ne change rien
à cette qualification juridique et au statut juridique d’occupation réalisée
suite à une conquête armée qualifiée d’inadmissible ». Le seul cadre
juridique international applicable à la Ville sainte est celui de la IV ème
Convention de Genève.
La proclamation
Trump : un fait internationalement illicite
La décision annoncée par le Président
des Etats-Unis le 6 décembre 2017 de reconnaître Jérusalem comme capitale
d’Israël et d’y transférer l’Ambassade des Etats-Unis est d’un point de vue
juridique un simple fait qui n’a aucune conséquence juridique internationale
quant au statut de Jérusalem. Dans sa proclamation, le Président américain déclare qu’il « est temps
d'officiellement reconnaître Jérusalem comme capitale d'Israël». Pour lui, il
s’agit là de la reconnaissance d’une simple « réalité » et ce «près plus de
deux décennies de dérogations» à la loi américaine de 1995 imposant le
déplacement de l'ambassade de Tel Aviv à Jérusalem. En droit la
« réalité » dont parle le Président des Etats-Unis n’est qu’un fait
accompli non générateur de droits et de situations juridiques opposables. Quant
à la loi américaine de 1995 elle n’est pas non plus un titre juridique valable.
En droit international, le droit interne est un simple fait. Dans un passage
célèbre d’un arrêt de la Cour permanente de justice internationale (ancêtre de
la CIJ), la Haute juridiction affirme dans ce sens : « Au regard du
droit international et de la Cour qui en est l’organe, les lois nationales sont
de simples faits, manifestation de la volonté et de l’activité des Etats au
même titre que les décisions judiciaires ou les mesures administratives ».
Ce principe est confirmé par les articles de la Commission de droit
international de l’ONU de 2001, relatifs à la responsabilité des Etats pour
fait internationalement illicite, notamment l’article 4, intitulé
« comportement des organes de l’Etat », qui énonce : « Le
comportement de tout organe de l’Etat est considéré comme un fait de l’Etat
d’après le droit international, que cet organe exerce des fonctions
législatives, exécutives, judiciaires ou autres quelle que soit la
position qu’il occupe dans l’organisation de l’Etat, et quelle que soit sa
nature en tant qu’organe du gouvernement central ou d’une collectivité
territoriale de l’Etat. ».
***
De ce qui
précède, il apparaît clairement que la parade à la proclamation Trump doit se
fonder sur un argumentaire juridique sérieux et étoffé. Aussi compréhensibles
soient elles les réactions émotionnelles ne conduisent nulle part. Comme
l’avait préconisé le Président Bourguiba dans son célèbre discours prononcé à
Jéricho devant les réfugiés palestiniens de 1948 le 3 mars 1965, deux ans avant
l’occupation de Jérusalem, les Palestiniens d’abord, les Arabes ensuite doivent
s’accrocher à la légalité
internationale pour donner une assise solide à leur combat politique.
Résolution n° 181 (II) du 29 novembre 1947 intitulée
« Gouvernement futur de la Palestine ».
Le partage crée deux États (État juif, État arabe) et érige Jérusalem en zone
sous administration internationale). La résolution a été votée par 33
voix contre 13 avec 10 abstentions. Ont voté
pour : États-Unis d’Amérique, Australie, Belgique, Bolivie, Brésil, République
socialiste soviétique de Biélorussie, Canada, Costa Rica, Danemark, République
dominicaine, Équateur, France, Guatemala, Haïti, Islande, Libéria, Luxembourg, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Nicaragua, Norvège, Panama, Paraguay, Pérou, Philippines, République
populaire de Pologne, Suède, Tchécoslovaquie, République
socialiste soviétique d’Ukraine, Union sud-africaine, URSS, Uruguay et Venezuela.
Ont voté
contre : Afghanistan, Arabie
saoudite, Cuba, Égypte, Grèce, Inde, Iran, Irak, Liban, Pakistan, Syrie, Turquie et Yémen.
Se sont abstenus : Argentine, Chili, Chine, Colombie, Salvador, Empire d'Éthiopie, Honduras, Mexique, Royaume-Uni, Yougoslavie.
Résolution n° 194 (III) du 11 décembre 1948 : « Décide qu’en raison des liens qu’elle a avec trois religions mondiales, la région de Jérusalem, y compris la municipalité actuelle de Jérusalem et les villages et centres environnants, dont le plus oriental sera Abu Dis; le plus méridional, Bethléem; le plus occidental, Ein Karim (y compris l’agglomération de Motsa); et le plus septentrional, Shu'fat, devrait bénéficier d'un traitement particulier et distinct de celui des autres régions de la Palestine et devrait être placé sous le contrôle effectif des Nations Unies ».
«Texte de la Loi fondamentale sur
Jérusalem
1. Jérusalem,
entière et unifiée, est la capitale d’Israël.
2. Jérusalem est
le siège du président de l’Etat, de la Knesset, du gouvernement et de la Cour
suprême.
3. Les Lieux
Saints seront protégés contre la profanation et contre toute atteinte, ainsi
que contre tout ce qui peut prévenir la liberté d’accès des croyants des
différentes religions à leurs lieux sacrés, et tout ce qui peut heurter leurs
sentiments à l’égard de ces lieux.
4.1. Le
gouvernement veillera au développement, à la prospérité de Jérusalem et au
bien-être de ses habitants en allouant des fonds spéciaux, notamment une subvention
annuelle spéciale à la municipalité de Jérusalem (subvention de la capitale)
avec l’approbation de la Commission des finances de la Knesset.
4.2. L’Etat
accordera la priorité à Jérusalem pour ce qui concerne son développement dans
les domaines économiques et autres.
4.3. Le
gouvernement mettra en place un ou plusieurs organismes pour la mise en œuvre
de ces dispositions.
5. Le territoire
de Jérusalem comprend, pour cette loi fondamentale, entre autres, toutes les
parties de la ville, intégrées dans la municipalité de Jérusalem depuis le 28
juin 1968.
6. La
souveraineté sur Jérusalem ne passera pas aux mains d’une entité étrangère,
étatique ou souveraine, ou une entité étrangère autre, aussi bien
provisoirement que définitivement. Toute autorité touchant au territoire de
Jérusalem est conférée selon le droit d’Israël, ou la municipalité de
Jérusalem.
7. On ne peut
changer les ordonnances des paragraphes 6 et 7 que par une nouvelle loi
fondamentale avec une majorité spéciale des députés.
Itzhak Navon,
président de l’Etat
Menahem Begin,
Premier ministre
Intitulée « Mesures illégales prises par les autorités
israéliennes à Jérusalem-Est occupée ainsi que dans le reste du Territoire
palestinien occupé »
*
The U.S. is opposed to the Israeli annexation of East Jerusalem and extension
of Israeli law on it and the extension of Jerusalem's municipal boundaries. We
encourage all sides to avoid unilateral acts that would exasperate local
tensions or make negotiations more difficult orpreempt their final outcome. ».
The Madrid Peace Conference, Journal of Palestine Studies, Vol. 21, No. 2
(Winter, 1992), pp. 117-149, Published by : University of California Press on
behalf of the Institute for Palestine Studies.
